作者：厦门市人民检察院  骆婉婷

　　 修改后的民事诉讼法，就检察机关对民事诉讼的检察监督职能进行了修改完善。控申检察部门作为检察机关受理民事申诉申请的窗口部门，该法的实施必然给控申接待群众来信来访工作带来一定的影响。本文拟就控申检察部门如何应对新民诉法实施后的新情况新问题，如何认真履行新民诉法赋予的新职能，依法保障申诉人合法权益，稳妥开展涉检信访工作作初浅探讨。
　　一、 修改后民诉法对控申检察工作提出的新挑战
　　新民诉法进一步明确了民事检察监督的对象、拓展了监督范围、增加了监督手段，对于检察机关民事监督的角色定位更加务实。对控申检察部门来说，随之而来的是接待来访、审查受理、矛盾化解、息诉服判、维护稳定等任务更加繁重，控申信访工作将迎来新的形势和严峻挑战。
　　（一）新民诉法拓展了检察监督的范围，控申检察业务的收案类型随之增多，给控申信访工作增加了压力
　　修改后民诉法第十四条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，将检察监督的范围由“民事审判活动”拓展到“民事诉讼”。同时，在第二百零八条中规定了检察机关对调解书的监督和对审判程序中审判人员违法行为的监督，在第二百三十五条中规定了检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。根据上述规定，检察机关对民事诉讼的监督范围涵盖到了整个民事诉讼过程，既包括对作为诉讼结果的生效判决、裁定、调解的监督，也包括对生效裁判结果、调解执行的监督，还包括对审判程序中审判人员违法行为的监督，完善了检察监督的职能，同时也给民事申诉信访工作带来一定压力：
　　1. 申诉人倾向于将检察监督进行到底
　　根据民诉法第二百零九条，民事案件一般最多经过4次审理就应当终结，其中法院内部3次（一审、二审、再审），检察监督后启动再审1次，检察监督等于是法律规定的最后一个申诉环节。为了维护自身权益，民事诉讼当事人很可能会向检察机关提出申诉，把法律规定的程序走完，从而导致控申信访接待量增加。
　　2.执行监督开展遭遇瓶颈给接访工作带来难度
　　执行难是当前一大社会难题，在民诉法出台之前，检察院就经常接访信访人要求检察机关监督法院执行问题，民诉法实施以后，将有更多民事执行案件的当事人将焦点由法院转移至检察院，希望检察院能够通过民事执行监督予以救济。而新民诉法对民事执行监督仅有原则性规定，如何开展执行监督尚无明确操作依据，给接访答疑工作带来困难。
　　3.控告类信访受理答复机制仍需不断摸索完善
　　经过法院三审而诉求不能得到支持的信访人或者遇到执行困难的信访人，很容易将民事矛盾延伸到对法院审判或执行人员的行为的不信任，从而向检察机关控告检举法院审判或执行人员的违法行为，因而导致上访数量增加。对于信访人的控告内容，有许多信访人只是基于对判决结果的不满而同时提出对法官的控告，这种情况下给控告审查带来难度。
　　4.调解监督案件带来检察机关信访量增加。
　　在法院“大调解”格局下，越来越多的民事案件以调解结案，不服调解结果的案件当事人也倾向于向检察机关提出监督。民诉法规定只有在调解书损害国家利益、社会公共利益时，才能提出抗诉。而来访人往往不管调解书是不是损害国家利益和社会公共利益，只要是自己的需求得不到满足，都可能向检察机关提出申诉申请，因此控申接待量将有所增加。新民诉法实施后，有的地区检察机关接待群众来访件数达到了往年同期的三倍，民事申诉数量达到往年同期的四倍。
　　（二）新民诉法规定了法院再审的前置性条件和检察监督一次性为限原则，使得维稳形势严峻，息诉息访工作难度增加
　　民诉法第二百零九条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”该规定明确了检察监督法院再审的前置性条件和一次性为限的原则，意在避免终审不终，以申诉代替上诉，多头申诉、反复申诉、闹访缠访等问题，具有一定进步意义，但同时对检察机关的接待信访工作提出更高要求，维稳形势更加严峻：
　　1.申诉过程中的维稳压力
　　民事申诉因为与申诉人的切实利益相关，经过了法院三审而诉求得不到支持，案件当事人在一次次不利法律结果面前往往恶性情绪不断升级，与普通上访群众相比，在申诉过程及案件办理过程中更可能带有激烈情绪，甚至因为对司法机关的不信任，对检察机关带有敌对的态度，给接待答疑工作增加难度。另外有的当事人在二审判决后对法院失去信任，直接申请检察监督，对于检察机关要求其先向法院申请再审的要求，当事人误解检察机关踢皮球、不敢监督，从而产生不满情绪。
　　2.申诉办结后的维稳压力
　　客观上来讲，民事案件对证据的要求可能导致法律事实与客观事实不一致，申诉人因为坚信自己就是有理的一方，不能理解和忍受判决对自己的不公；而根据民诉法第二百零九条，检察监督相当于法律规定的最后一个案件终结环节。检察监督一旦不予支持，申诉人救济无门，更容易将对法院裁判的不满以及不能执行的问题转移认为检察机关监督不力，将普通涉法涉诉问题转化为涉检信访问题。倘若检察机关不提出检察建议或抗诉，或者提出检察建议或抗诉后，法院没有改判纠正，因为事关切身利益，很容易导致矛盾激化，初访变重访、个访变群访，甚至引发极端事件，冲击信访秩序。
　　（三）司法解释赋予控申部门对民事申诉案件审查受理的新职责，给控申工作提出新要求
　　《最高人民检察院关于贯彻执行<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的通知》第四条、第五条规定当事人向人民法院申请监督，由作出生效判决、裁定、调解书或正在审理、执行案件的人民法院的同级人民检察院控告检察部门受理，并规定了控告检察部门对当事人提交的材料应进行审查并作出是否受理的决定，以及在规定期限内向申请人、被申请人送达《受理通知书》或《不予受理通知书》。此外，高检院拟出台《人民检察院受理民事监督案件工作办法》，正向基层检察机关征求意见，关于案件受理的具体操作规范也正在制定之中。在具体操作规范未正式出台前，各地检察机关纷纷摸索审查受理的稳妥方式，我市控申部门也积极探索实践，不断规范审查受理工作。2013年第一季度我市检察机关控申部门共接受并审查6件民事申请监督案件，符合修改后民事诉讼法规定并决定受理的民事申诉案件有5件，不予受理1件，我们在工作中做到书面通知受理或不受理结果，对不予受理的案件耐心释法说理，取得良好效果。为了更好地履行审查受理职能，检察机关控申部门要在实践中不断摸索完善审查受理工作，不断规范执法行为，积极应对民诉法修改给控申工作带来的影响。
　　二、 对控申检察部门如何应对民事申诉信访工作新挑战的思考
　　民诉法实施后，控申部门要提高思想认识，增强工作责任感和紧迫感，不断完善控申检察工作机制，积极应对可能出现的新问题。
　　1.畅通信访渠道，加强释法说理，保障接访工作安全有序开展
　　一是控申干警要贴近群众，开展优质接访。当事人向检察机关提出民事申诉申请，应当把其申诉行为视为对检察机关和控申部门的信任，因此，控申干警要带着责任和感情服务来访群众，认真搞好接待场所建设，开展便民优质服务，努力为群众创造安全有序、和谐友好的接待环境。努力形成接待群众热情，工作程序规范，应急处置稳妥、解决问题有力的工作局面。
　　二是要通过建立“四位一体”分级接访模式加强释法说理。即第一环节由控申处干警接访，第二环节如果来访人认为需要承办民行处办案干警接访答疑的，由接访干警联系民行处干警共同接访，第三环节如果信访人在承办干警释法答疑后仍然不服的，要求约见中层领导的，由接访干警根据中层领导值班表安排接访，第四环节如果来访人仍要求院领导接访的，经审查属于院领导接访范围的，接访干警可以让其填写预约接访申请表，并报院领导审查决定接访。通过逐级分解消化，妥善处理信访矛盾。
　　三是做好执法保障确保信访工作有序开展。通过加强安保力量，完善接待场所建设，配备监控及安检设施等硬件保障，落实重要信访信息报告制度和完善突发事件应急处置预案，加强应急演练等方式，健全接访安全防范机制，切实做好执法保障工作。对少数以上访为借口，冲击国家机关、聚众扰乱社会秩序的，要根据有关法律和法规，依法进行处置。
　　2.建立快速审查受理和分流机制，促进案件受理环节的公平正义
　　一是坚持法院纠错在先、检察监督在后，下级院审查在先、上级院抗诉在后以及申请检察监督一次为限原则，严格执行新民诉法规定，对申诉材料完备、符合检察监督条件的申请及时受理，切实保障申诉人合法权益。二是控申部门要安排熟悉民事法律的干警负责民事申诉案件的审查受理工作，审查申请时要查明信访人身份、是否本案当事人，是否属本院管辖，申请材料是否完备，法律文书是否真实等问题，材料不齐的不予收取并告知在法定期限内补齐；对材料齐备符合接收条件的，收取材料并出具接收函。要进一步探索和明确民事申诉案件的受理范围、受理原则、受理条件、受理程序、审批程序、交办督办等具体操作流程，并制定受理案件的实施细则，使控申部门审查受理有章可循。三是要探索电子化办公方式，提高审查受理和分流环节的工作效率。
　　3.完善信息收集机制和信息查询机制，创新民事申诉信访工作
　　一是完善民事信访信息收集机制，建设网络信息共享平台，有效预见信访问题，早做准备。一方面，对外要建立信访信息收集机制，加强与法院等单位的信息沟通，探索建立检法两家网络信息共享平台，对进入再审环节的案件实现信息共享，对倾向性、苗头性信访信息进行梳理分类，制定科学的预案，做到关口前移、防患于未然。对于民行监督一次性审查完毕不予支持的案件，加强与法院的沟通配合，共同做好息诉息访工作。另一方面，对内要建立控申与民行部门的内部信息互通交流机制，研发检察机关内部案件办理流程信息共享软件，使民行部门与控申部门信息共享，这样，控申部门只要上网即可以查询民行部门办案进度和结果，从而更好更快地答复信访人，而民行部门通过上网也可以了解哪些案件进入控申受理环节，为进一步办理案件做好准备，或者那些案件已经审查完毕信访人又来上访，对案件办理遗留问题有所了解。另外要加强工作协调，定期不定期地排查矛盾，落实信访风险评估预警机制，建立检察机关民事申诉信访工作大格局。
　　二是对外公开案件办理进度，增加民事申诉监督工作的透明度。对向控申部门提交申诉申请的申诉人，可以在接访场所设立电子查询机器或者在检察网站上设立查询专栏，方便申诉人自行查询案件办理进度，提高民事申诉案件办理的公开透明度。
　　4.探索民事申诉信访终结机制，促使民事申诉信访工作依法有序
　　为维护司法裁判的权威性和终局性，以及维护高效严明的涉检信访工作秩序，对于符合信访终结的案件，应当及时作出信访终结决定。同时，为了使信访终结机制能充分保障申诉人控告申诉的权利，应积极探索建立和推行公开听证、公开答询制度，对于重大、疑难案件，特别是上访人缠访缠诉的民事申诉案件，要邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。对生活确实存在困难的老弱病残等弱势群体，其申诉案不能通过法律途径解决的，要做好案外协调工作，尽可能帮他们解决实际困难。确保民事申诉信访做到“法律问题解决到位、执法过错查究到位、解释疏导教育到位、实际困难帮扶救助到位”，在法治背景下依法办理。