作者：厦门市集美区人民检察院  郑丽钦

　　修改后的《民事诉讼法》第二百三十五条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,为民事执行检察监督提供了明确的法律依据。新出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（下称《监督规则》）第八章也对民事执行活动的监督作了专章规定。但是，关于民事执行检察监督的具体操作方式、监督对象、监督方式和法律后果等，规定仍较为模糊。2011年两高会签《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《两高会签》）规定的民事执行检察监督，也主要是针对人民法院消极执行行为。下面笔者就前述问题，结合基层人民检察院开展民事执行检察监督实践，与大家进行探讨和交流。
　　一、 民事执行的基本范围及现状问题分析
　　（一） 民事执行的范围
　　民事执行是人民法院一项专有的职权，执行范围归纳为两类:一是民事执行裁判行为，包括人民法院生效的判决书、裁定书、调解书，以及经人民法院审查合乎法律规定的由仲裁机构作出的裁决书、调解书、公证机关公证的具有执行内容的债权文书，主要可分为（1）不予受理的裁定；(2)变更执行裁定、中止执行裁定、终结执行裁定；（3）人民法院作出的强制执行措施的裁定；（4）在执行过程中人民法院作出的其他裁判行为。二是民事执行实施行为，主要包括采取冻结、划拨存款、扣留、查封、扣押、冻结、拍卖。变卖、拘留、罚款等强制措施。
　　（二）民事执行中存在的违法现象
　　实践中，民事执行活动常见的违法现象有：1.怠予执行，久执不结。对应予执行又有执行条件的案件消极放任，不予执行，直接侵害了申请执行人的合法利益。本来可采用强制措施及时结案的案件难以执结，使被执行人逃避法律制裁，导致案件久拖不结，损害了当事人的合法权益。2.随意变更执行。在执行过程中，超出原裁判确认的权利义务范围、超标的执行，从而给被执行人造成经济损失。3.任意作出裁定文书变更或停止原生效裁判的执行。这类违法执行虽有新的执行文书依据，但原执行裁定本身违法，导致执行错误。4.滥用强制措施。以拘代执，任意变更执行主体，胡乱追加第三人等。5.违反法定程序随意执行。不严格按照《民事诉讼法》等有关法律规定规范执行，不履行法定手续或手续不完备。包括：执行人员不按照拍卖、变卖的有关规定低价拍卖、变卖被执行人财物，损害被执行人利益;执行人员自己购买或托人变相购买低价拍卖、变卖的财物; 办理委托审计、评估、鉴定、检测、拍卖等手续不符合法律规定，或委托资质等级不符合法律规定；在进行参与分配的执行中，没有依照法定的清偿顺序清偿的。6.借合法执行侵占当事人财产。被执行人己提供担保申请暂缓执行的，仍强制拍卖、变卖被执行人财产，造成不可挽回的损失;对已执行的财产截留、侵占、不交付或不足额交付申请执行人等。7.片面理解裁判文书内容，违法对负连带责任的被执行人双方不公正对待，超限度执行一方而放纵另一方。8.违反自愿、合法原则迫使当事人之间达成执行和解协议的。
　　二、民事执行检察监督的实现必须明确三个方面工作
　　根据《监督规则》第一百零二条，人民检察院对人民法院的民事执行活动进行监督，主要是是对民事执行活动的合法性进行监督。笔者认为，人民检察院履行好民事执行检察监督职能，首先急需明确以下三个方面：
　　（一） 明确民事执行检察监督的重点
　　针对人民法院民事执行活动中存在常见的违法现象，人民检察院要对民事执行活动实施全面监督困难很大，因此明确民事执行检察监督的对象，即是完善民事执行检察监督制度的第一步。实践中，可以选择民事执行活动中容易出现问题的领域实施重点监督，进而带动全局发展，既有利于提升监督质量，突出监督效果，又有助于完善民事执行检察监督体系。根据《两高会签》第二条规定的人民检察院对人民法院五种民事执行活动实施法律监督，结合民事执行检察监督的实践，目前应当重点监督以下三种行为: 第一，对民事执行裁定行为实行监督，主要针对人民法院作出错误裁定进行监督。第二，对民事执行实施行为实行监督，即经常出现且带有普遍性的不当执行行为。包括：（1）采取错误的执行措施或者采取执行措施违反法定程序；（2）超越执行范围的执行行为；（3）怠于执行或久执不结，执行人员枉法执行行为、消极执行行为，致使当事人或者其他人的权益遭受重大损失的行为。第三，对民事执行活动中涉嫌职务犯罪行为实行法律监督，包括：（1）为谋取私利或者一方当事人的利益，与鉴定、评估、拍卖等中介机构勾结，指使其违反规定压低或者抬高价格，侵害相关当事人利益的；（2）在民事执行中索取、收受当事人财务及其他贿赂的，或者贪污、私分执行款及孳息或者其他财产的，或者挪用、截留执行款物归自己使用的。
　　（二） 明确民事执行检察监督的四种方式
　　人民检察院应当采取何种方式实行民事执行监督的问题，理论界和实务界各有看法，分歧较大的是关于抗诉方式。笔者认为，不宜采用抗诉方式监督民事执行活动，因为抗诉的法律后果是启动再审程序，而民事执行监督并非一定会引起再审程序，况且根据修改后《民事诉讼法》的规定，基层人民检察院不具有抗诉权。人民检察院虽然有权对民事执行活动进行监督，但这种监督不是人民检察院取代人民法院行使执行职能来纠正非法的执行行为，而是通过采取一定的监督措施，为人民法院发现并纠正错误提供一种渠道。目前可行的监督方式有四种：
　　1.检察建议。修改后《民事诉讼法》第二百零九条赋予人民检察院法定的检察建议权。检察建议作为一种独立的监督方式，体现了民事检察同级监督的理念，将是基层人民检察院直接履行民事执行监督职责的唯一方式。民事执行活动主要发生在基础人民法院，人民检察院发现有违法侵犯当事人合法权益现象的执行裁定、执行决定，应当及时以检察建议的方式督促人民法院进行纠正或针对存在的问题提出改进工作的建议，切实维护当事人的合法权益。但是，《两高会签》第三条及《监督规则》第一百零三条规定人民检察院对向人民法院提出书面检察建议“应当经检委会决定”，笔者认为程序过度复杂，将会直接影响监督效率，建议修改为“应当经检察长批准”。
　　2.纠正违法通知书。针对人民法院执行活动中存在的常见违法现象，以及《两高会签》第二条规定的五种民事执行活动，因其涉及具体民事执行行为，仅为程序性的非终局性裁定，经审查确有错误的情况下，人民检察院可就某个具体民事执行裁定直接向人民法院发出纠正违法通知书。这种监督方式更为便捷，既有利于节约司法资源，也有利于及时有效地保护当事人的合法权益。
　　3.检察和解。在办理民事执行监督案件中，针对执行裁定、执行行为、执行决定中的错误，人民检察院可以通过“检察和解”与人民法院民事执行程序的衔接，解决民事执行中的棘手问题。
　　4.查办职务犯罪。对民事执行人员挪用、侵占执行财物，贪污受贿、滥用职权等涉嫌职务犯罪的行为进行立案查处。这种监督，可以发现、查处、抑制、预防执行人员的职务犯罪，督促执行人员依法履行职责，促进执法公正，维护国家、集体及当事人的利益。
　　（三）建立相对完善的监督机制
　　为了确保民事执行检察监督取得实效，必须建立完善、科学、合理的监督机制。首先，最高人民检察院应当出台切实可行的执行监督操作规程，以便基层人民检察院开展民事执行检察监督工作有章可循。其次，建立检法两院联席会议机制，共同研究监督的原则、范围及方式，以及在涉及执行工作中的重大问题和重要事项方面的协调配合和监督制约，并予以规范，共同维护司法的公正与权威。第三，建立执行监督案件管理机制，控申、民行、案件管理部门必须加强分工、配合与制约，严格规范受理、审查和管理程序，坚持控申部门受理与民行部门审查相分离原则。民行部门应当建立执行监督案件审查台帐，实施动态监督，对执行情况及时进行分析、评价。第四，建立监督效果保障机制，由于《两高会签》、《监督规则》的规定没有上升到法律规定的层面，检法两院必须统一认识，特别是人民检察院应当主动加强与人民法院的沟通、协调，建立监督意见处理程序，促使检察建议书、纠正违法通知书等监督意见能够得到及时的处理和反馈。
　　三、对民事执行检察监督下一步的立法建议
　　从立法精神及民事执行检察监督的理论基础和实践需要看，民事执行检察监督具有不同于民事诉讼检察监督的独特性。笔者认为在履行民事执行检察监督工作中，以下问题仍需从立法层面上加以完善和改进：
　　1. 制定包括对民事诉讼监督在内的《监督法》，明确各司法机关在监督体系中的职能。目前，我国的总体立法对法律监督至今没有一部《监督法》，在执行监督上没有完善的执行监督立法，没有完整的执行监督程序规定，检法两院作为监督者和被监督者互不理解，一直以来人民法院经常超越权限，以司法解释的形式取代立法。为统一监督需要，限制最高人民法院对民事执行所作司法解释，建议由全国人大及其常委会制定专门的《监督法》，通过赋予专门机关法律监督权以及诉讼参与人和公民个人、社会团体的一般监督权，对人民法院执行权予以制约。
　　2. 制定专门的《民事强制执行法》，实行审判权与执行权分离，强化人民检察院对民事执行权的监督。当前，人民检察院开展民事执行检察监督的主要依据是修改后《民事诉讼法》第三编执行程序“第二百三十五条”及《两高会签》、《监督规则》等规定。但对于民事执行实务中不断出现的新问题、新情况，现有民事执行法律监督规定过于原则，将难以适应形势发展的需要。为了保证执行权的依法行使及人民检察院对执行权的有效监督，建议通过制定《民事强制执行法》来建立一套专门的制约机制，并成立专门的执行机构，使得审判权与执行权分离，以保证司法公正。
　　3.在《国家赔偿法》中设立独立章节，建立相对完善的对民事执行错误进行救济的国家赔偿制度。据最高人民法院发布的消息，在人民法院赔偿委员会受理的赔偿案件中，近50%的案件属于民事执行错误赔偿案件，可见民事执行错误的赔偿案件已成为现阶段国家赔偿工作的重要组成部分。然而，我国现行《国家赔偿法》对民事执行错误造成损害的赔偿规定，仅在第五章其他规定中“第三十八条”就赔偿的含义及适用程序作出规定，与行政赔偿、刑事赔偿的相关法条规定相比过于简单化，特别是对于民事执行错误的赔偿范围、认定程序等诸多问题均未作出规定，造成实践中操作困难。在此笔者建议《国家赔偿法》中设立独立章节，对于因违法民事执行活动造成损害的赔偿范围、归责原则、方式及标准等作出具体、明确的规定。